Specustawa mieszkaniowa Lex Deweloper

Ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - znana jako specustawa mieszkaniowa lub "lex deweloper", weszła w życie już ponad trzy lata temu - 22 sierpnia 2018 r. Sam projekt ustawy już od samego początku wzbudzał mnóstwo kontrowersji, a zastrzeżenia co do kształtu wprowadzanych rozwiązań mieli nie tylko architekci czy urbaniści, ale również samorządowcy i miejscy aktywiści.

Wszystko przez to, że przepisy ustawy miały ułatwić deweloperom budowanie z pominięciem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Czy jednak obawy co do braku ochrony ładu przestrzennego okazały się słuszne? Od wejścia ustawy w życie do lipca 2021 r. wydano 228 uchwał w sprawie lokalizacji inwestycji procedowanych trybem specustawy. Pozytywnych było jedynie 170. Czy zatem faktycznie specustawa mieszkaniowa znacząco wpłynęła na ład przestrzenny w Polsce?

Przeczytaj poniższy tekst i dowiedz się:

• jakie są najważniejsze przepisy lex deweloper
• co od początku wzbudzało największe kontrowersje i dlaczego
• jakie są skutki specustawy po ponad trzech latach od jej wejścia w życie

Lex Deweloper - na czym polega?

Jeśli chodzi o lex deweloper tekst ustawy można znaleźć w Dzienniku Ustaw. Jakie są główne założenia specustawy? Cel był prosty - uproszczenie i skrócenie procedur administracyjnych, które są wymagane do uruchomienia inwestycji mieszkaniowych. Nowe przepisy miały umożliwić m.in. sprawniejszą realizację rządowego programu Mieszkanie Plus - który ostatecznie nie spełnił oczekiwanych założeń. Dodatkowo ustawa wprowadziła pojęcie inwestycji towarzyszącej - czyli inwestycji w zakresie budowy, zmiany sposobu użytkowania czy przebudowy różnego rodzaju obiektów (infrastruktury publicznej, opieki nad dziećmi, obiektów działalności kulturalnej, sportu i rekreacji itd.), o ile służą obsłudze mieszkańców planowanej inwestycji.

Specustawa mieszkaniowa: redukcja barier prawnych

Rządzący od samego początku podkreślali, że specustawa mieszkaniowa zredukuje bariery prawne, które ograniczają rozwój mieszkalnictwa. Tym samym przepisy miały przyczynić się do lepszego i efektywniejszego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Co ważne, przepisy ustawy mieszkaniowej mają obowiązywać jedynie przez 10 lat.

Budowa niezależna od planów zagospodarowania

Zgodnie z najważniejszym przepisem ustawy lex deweloper możliwa jest budowa mieszkań i inwestycji towarzyszących niezależnie od tego, czy istnieje plan zagospodarowania przestrzennego lub jakie ma ustalenia. W praktyce oznacza to, że deweloperzy nie muszą brać pod uwagę ustaleń takiego planu.

Budowa wbrew studium uwarunkowań

Wystarczy, że inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Co więcej, warunek ten nie obowiązuje w przypadku byłych terenów kolejowych, produkcyjnych, wojskowych czy usług pocztowych.

Jedyne tereny, na których inwestycja deweloperska teoretycznie nie może powstać, to tereny chronione przed zabudową na podstawie odrębnych przepisów, a także otuliny parków narodowych, ogródki działkowe czy tereny zalewowe. Teoretycznie - ponieważ deweloper może w praktyce starać się o zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej w trybie przepisów przewidujących tę ochronę.

Ustalenia lokalizacji inwestycji, czyli standardy przestrzeni

Zgodnie ze specustawą działka musi spełniać również odpowiednie warunki (standardy przestrzeni), by na jej terenie można było realizować inwestycję. Działka ma mieć m.in. dostęp do drogi publicznej, ale też - sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej.

Dodatkowo w pobliżu musi być zlokalizowany przystanek komunikacji publicznej (nie dalej niż kilometr, w dużych miastach - maksymalnie 500 metrów dalej) oraz szkoła i przedszkole (nie dalej niż trzy kilometry, w dużych miastach - maksymalnie w obrębie 1500 metrów). W przypadku inwestycji wielorodzinnych określono również, jak daleko mogą znajdować się najbliższe tereny wypoczynkowe lub sportowe. Powinny być one zlokalizowane w obrębie 3 kilometrów. Należy przy tym pamiętać, że deweloper może zobowiązać się do zbudowania i przekazania określonego, wymaganego ustawą obiektu (np. szkoły czy terenu rekreacyjnego).

Oprócz tego określono również w ustawie, jaka może być maksymalna kondygnacja budynku. W miastach do 100 tys. mieszkańców budynki mieszkalne mogą mieć najwyżej 4 kondygnacje; w większych - 14 kondygnacji.

Warto jednak przy tym pamiętać, że ustawa mieszkaniowa pozwala gminom na to, by ustaliły własne standardy urbanistyczne - przy zastrzeżeniu, że nie będą różnić się o więcej niż 50 proc. od standardów ustawowych. Rada gminy czy rada miasta może np. zdecydować, że budynki mogą mieć inną maksymalną liczbę kondygnacji lub odległość od najbliższej placówki edukacyjnej ma być mniejsza lub większa od tej określonej w ustawie.

Rada gminy ma 60 dni na podjęcie decyzji

Deweloper, który chce rozpocząć inwestycję, musi najpierw złożyć do rady gminy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji. W ciągu 3 dni od otrzymania wniosku, prezydent miasta (lub burmistrz/wójt) ma obowiązek zamieścić go w lokalnym Biuletynie Informacji Publicznej. Umożliwia to wszystkim zainteresowanym osobom (czyli najczęściej okolicznym mieszkańcom) zapoznanie się z planowaną inwestycją i zgłoszenie ewentualnych zastrzeżeń.

Rada gminy ma 60 dni, aby podjąć decyzję, czy zgadza się na realizację inwestycji, przy czym powinna brać pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, które wynikają z ustaleń studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując:

• w założeniu specustawa miała zredukować bariery prawne i przyspieszyć budowę mieszkań m.in. w obszarach poprzemysłowych,
• przepisy pozwalają na realizację inwestycji mieszkaniowych i towarzyszących bez uwzględniania ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego,
• w przypadku byłych terenów kolejowych, produkcyjnych czy wojskowych możliwa jest nawet budowa bez uwzględnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
• działka, na której chce budować deweloper, musi spełniać odpowiednie warunki dotyczące odległości od określonych obiektów,
• deweloper, który chce budować w trybie specustawy musi złożyć do rady gminy lub miasta wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji,
• rada ma 60 dni na podjęcie decyzji.

Specustawa Lex Deweloper - luki prawne

Dlaczego ustawa zderzyła się z tak dużą falą krytyki? Samorządowcy, ale też aktywiści czy urbaniści alarmowali, że nowe przepisy pozwolą inwestorom w praktyce na ignorowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w niektórych przypadkach - również na realizację inwestycji sprzecznej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. To z kolei - zdaniem krytyków ustawy - miało przyczynić się do powstania chaosu przestrzennego w polskich miastach. Część krytyków była nawet zdania, że ustawa może również doprowadzić do ponownego rozkwitu korupcji. Deweloperzy mogliby bowiem oferować korzyści finansowe członkom rady gminy czy miasta, podejmującej ostateczną decyzję o tym, czy możliwa będzie realizacja inwestycji.

Kolejną kwestią podnoszoną przez krytyków były standardy przestrzeni, czyli ustalenia lokalizacji inwestycji. Wskazywano m.in., że odległość 3 km od szkoły lub przedszkola (poza dużymi miastami) to zdecydowanie za dużo. Dodatkowo o ile odległość od najbliższego przystanku komunikacji publicznej była jeszcze akceptowalna, o tyle nie określono np., jaka powinna być częstotliwość kursowania środków transportu publicznego z tego przystanku. Tym samym standardy lokalizacji miały być albo zbyt ogólne, albo - oderwane od realiów. Obawiano się również, że inwestycje towarzyszące, które umożliwiłyby spełnienie wspomnianych standardów, w rzeczywistości nie spełniałyby realnych potrzeb mieszkańców.

Specustawa Lex Deweloper w praktyce

Czy obawy krytyków się sprawdziły? Niewątpliwie specustawa sprawiła, że niektórzy deweloperzy chcieli wykorzystać lex deweloper - Warszawa była jednym z miast, w którym firmy złożyły najwięcej wniosków. To właśnie w stolicy najwięcej inwestycji wzbudziło duże kontrowersje.

Do jednej z nich należy m.in. inwestycja firmy Greenfields na warszawskim Żoliborzu. Deweloper chciał przy ul. Gdańskiej wybudować pięciopiętrowy blok na sto mieszkań - w trybie ustawy lex deweloper. Radni jednak odrzucili wniosek. Deweloper zaskarżył decyzję radnych, a NSA przychylił się do jego wniosku. Ostatecznie - mimo tego - firma zdecydowała się na nowy projekt, który zakłada zmniejszenie liczby planowanych lokali mieszkalnych o połowę. Oprócz tego budynek będzie też znacznie niższy niż pierwotnie planowano. Tym razem - w lipcu 2021 r. - radni przychylili się do wniosku dewelopera.

Kolejną kontrowersyjną inwestycją - realizowaną również w Warszawie - jest rewitalizacją Służewca Przemysłowego, planowana przez firmę Echo Investments. Tak jak przy projekcie Greenfields, radni odrzucili pierwszy projekt. W tym przypadku zastrzeżenie wzbudzała m.in. zbyt mała placówka edukacyjna. Po zmianach deweloper zobowiązał się do wybudowania i przekazania miastu szkoły podstawowej, w której będzie mogło uczyć się 450 uczniów.

W ramach inwestycji w trybie lex deweloper powstanie 1250-1600 mieszkań. Najpierw jednak firma wyburzy znajdujący się tam aktualnie kompleks biurowy. Deweloper zobowiązał się też, że na działce będzie znajdować się duży teren zielony o powierzchni 3 hektarów.

Duży sprzeciw wzbudził również projekt budowy osiedla Grupo Lar na warszawskiej Saskiej Kępie, przy skrzyżowaniu ul. Lizbońskiej i al. Stanów Zjednoczonych. Co więcej - radni dwukrotnie nie wydali pozytywnej decyzji, a deweloper musiał wprowadzić duże zmiany względem pierwotnego projektu. Mieszkańcy i aktywiści miejscy zarzucili firmie przekłamania na rysunkach pokazujących kontekst planowanego osiedla, ponadto sprzeciw wzbudziła również dodatkowa inwestycja mająca podnieść jakość przestrzeni publicznych w okolicy w postaci niewielkiego skwerku pośrodku ślimaków zjazdowych z Trasy Łazienkowej. Oprócz tego padły też zarzuty dotyczące maksymalnej wysokości budynku i dostępności żłobka. Ostatecznie deweloper musiał w dużej mierze zmienić pierwotny projekt.

Tym samym we wszystkich opisywanych przypadkach deweloperzy nie uzyskali za pierwszym razem zgody na realizację inwestycji w trybie lex deweloper. Samorząd warszawski skutecznie wymusił wprowadzenie zmian pożądanych przez mieszkańców i ruchy miejskie. W innych miastach Polski deweloperzy często nie podejmują nawet kroków w celu próby realizacji inwestycji w trybie specustawy.

Lex deweloper - komentarze ekspertów

Po ponad trzech latach funkcjonowania ustawy eksperci mają już pewne przemyślenia dotyczące tego, jak działa uchwalone prawo, czy największe obawy związane z lex deweloper spełniły się oraz czy ustawa pomaga w realizowaniu założonych celów.

Specustawa mieszkaniowa: komentarz eksperta

Jak pokazują powyższe przykłady, lex deweloper otwiera dla budownictwa mieszkalnego dostęp do większej liczby terenów, a projektowane tam inwestycje mogą wydajniej wykorzystywać zabudowę. Niestety odbija się to na zaburzeniu zaplanowanego wcześniej ładu przestrzennego - podkreśla Michał Koralewski, ekspert portalu RynekPierwotny.pl.

Nie powinien dziwić fakt, że założenia ustawy poddawane są szerokiej krytyce przez środowisk architektów, urbanistów oraz lokalne samorządy. Pojawiają się oceny, iż ustawa jest bublem prawnym, czy też swoistym kitem, który może pomóc zabetonować miasta wbrew wcześniejszym planom lokalnych społeczności. Co ważne, negatywną ocenę temu aktowi prawnemu wystawia również część deweloperów. Wskazują oni na mało realne warunki do spełnienia w związku z narzuconymi standardami urbanistycznymi. Zarzut ten nieco osłabł po nowelizacji ustawy z 2019 roku.

Faktem jest, że ustawa pozwala omijać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jednakże warunkiem jest uzyskanie zgody rady gminy (miasta) wyrażonej w postaci uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Deweloper nie zacznie zatem budowy bez zgody włodarzy miasta. Z drugiej strony lokalne władze obawiają się jej udzielać w trosce o zachowanie istniejącego ładu przestrzennego. Zwiększająca się liczba pozytywnych uchwał lokalizacyjnych pokazuje, że możliwe jest wypracowanie ram porozumienia pomiędzy deweloperami i władzami lokalnymi. Pomagają w tym lokalne standardy urbanistyczne, które określają akceptowalne odchylenia od ustaleń planów miejscowych. Dzięki temu dostosowane do nich koncepcje urbanistyczno-architektoniczne zyskują akceptacje.

Idea lex deweloper jest szlachetna, jednak sposób korzystania z tego prawa zależny jest już od indywidualnych przypadków. Czy zatem lex deweloper to bubel prawny? W rękach nakierowanych jedynie na zysk deweloperów z pewnością tak. Niemniej, stosowana z uwzględnieniem potrzeb lokalnych społeczności może być przydatnym narzędziem polityki przestrzennej.

Lex deweloper - ustawa, która okazała się niewystarczająco efektywna

Okazuje się zatem, że przepisy, z którymi wiązało się tak wiele obaw, to właściwie martwe prawo - o czym świadczy jedynie 170 pozytywnych decyzji. Ustawa, która miała znacząco przyspieszyć m.in. przekształcanie terenów poprzemysłowych i wpłynąć na zwiększenie podaży mieszkań, nie przyczyniła się do znaczących zmian. Wbrew pozorom nie sprawdziły się też obawy samorządów, architektów i aktywistów - samorządy (nie tylko ten warszawski) świetnie radzą sobie z blokowaniem inwestycji, co do których mają zastrzeżenia. Co więcej - deweloperzy najczęściej wprowadzali niezbędne zmiany i przekształcali projekty, biorąc pod uwagę zarzuty ze strony radnych, lokalnych społeczności i ruchów miejskich. Jeśli chodzi o skutki lex deweloper ustawa nie sprawiła zatem, że w miastach zapanował chaos przestrzenny. Nie realizuje jednak też założonych celów - dlatego jej efektywność można ocenić jako niezadowalającą.